PROCESSO AMMINISTRATIVO - APPELLO - MOTIVI DICHIARATI ASSORBITI O NON ESAMINATI DAL GIUDICE DI PRIMO GRADO -  RIPROPOSIZIONE CON LA TECNICA DEL COPIA-INCOLLA - INAMMISSIBILITA' PER VIOLAZIONE DELL'ART.101 COMMA 2 DEL C.P.A. - INDICAZIONE ESPRESSA DEI MOTIVI ASSORBITI E DI QUELLI NON ESAMINATI - NECESSITA' 

N. 04413/2011REG.PROV.COLL.

N. 08165/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8165 del 2010, proposto da:
Villani Giovanni in proprio e quale titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dall'avv. Ludovico Visone, con domicilio eletto presso Lodovico Visone in Roma, via del Gesù, 62;

contro

Comune di Eboli, Sportello Unico per le Attività Produttive (Suap) di Eboli, in perona del sindaco in carica; Asl Salerno 2, in persona del Direttore in carica; nessuno costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE II n. 01568/2010, resa tra le parti, concernente reiezione istanza di variante ex art.5 D.p.r. n.447/198.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2011 il cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati Mario Sanino, su delega dell'avv. Ludovico Visone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il sig.Villani, titolare di un’industria per la produzione di materiale per l’edilizia, ha progettato e chiesto che venisse approvato l’ampliamento dell’esistente complesso produttivo localizzato in zona “E” dallo strumento urbanistico generale del Comune Eboli; destinazione incompatibile con la realizzazione di tale impianto.

In ragione dell’incompatibilità urbanistica , tale progetto veniva rimesso al SUAP per ottenere la variante semplificata speciale ai sensi dell’art.5 del d.p.r. 447/1998.

In data 19 ottobre 2006 , la ASL di Salerno 2 –Servizio Tutela della Salute in Ambienti di Lavoro ritenne di esprimere “parere non favorevole” in quanto il progetto, in ragione del ciclo produttivo in esso descritto, contrastava con le norme concernenti le fasce di rispetto fra zone aventi destinazione diversa (strada , autostrada , ferrovia, elettrodotto) ed era tale quindi da non poter garantire la protezione da fonti di inquinamento, nocumento o fastidio per gli operatori addetti.

In seguito ai rilievi avanzati dal titolare della Ditta venne ravvisata la necessità di procedere alla convocazione della Conferenza di servizi a tenore dell’art.5 del citato D.p.r..e quindi il Comune di Eboli procedendo in conformità indiceva tale Conferenza per il giorno 8 del mese di aprile 2008, alla quale hanno partecipato oltre che i rappresentanti del Comune e della Ditta interessata , il Responsabile dell’U.O.P.C. ( competente per gli aspetti igenico- sanitari ) ed il Responsabile dell’U.O.P.L.L. (competente per gli aspetti della sicurezza nei luoghi di lavoro).

Ancora una volta quest’ultimi esprimevano un motivato parere negativo in ragione della localizzazione del richiesto ampliamento dell’impianto produttivo, confermando sostanzialmente l’antecedente parere espresso il 19 ottobre 2006.

La conclusione negativa dell’anzidetta conferenza di Servizi veniva impugnata, esponendo cinque distinti profili di illegittimità, dal Villani dinanzi al T.a.r. territorialmente competente.

Il giudice adito rilevato che a detta conferenza non avevano partecipato tutti gli enti interessati, con ordinanza n.624/2008, ordinava al Comune di Eboli di procedere alla sua ripetizione.

In tal senso si procedeva in data 7 novembre 2008, con la presenza oltre che del rappresentante del sig. Villani e del Comune di Eboli, del rappresentante della ASL 2 Responsabile U.O.P.C. che si esprimeva questa volta nel senso che “ non vi sono impedimenti alla localizzazione dell’intervento di ampliamento” riservandosi tuttavia di esaminare nel merito il medesimo progetto e del rappresentante dell’A.N.A.S. che si esprimeva nel senso dell’ammissibilità della localizzazione del progetto con le seguenti prescrizioni;

” rispetto delle norme del Codice della Strada per quanto concerne gli accessi e nuova definizione del regime delle distanze dell’Ente procedente”.

Nella stessa data , a norma dell’art.14 l.n.241/1990,. si stabiliva di fissare un termine per l’acquisizione dei pareri degli enti e soggetti assenti ancorchè convocati.

A seguito di ciò il Responsabile della ASL Salerno 2 per la Prevenzione nei luoghi di lavoro (U.O.P.L.L). trasmetteva in data 9 dicembre 2008 un articolato ed approfondito parere negativo alla realizzazione del progetto di ampliamento per cui è causa, ravvisandovi incompatibilità con le norme di sicurezza e di tutela dell’integrità fisica degli addetti sia per la sua localizzazione che per i rischi connessi al metodo produttivo utilizzato

Con nota del 22 gennaio 2009 lo Sportello Unico per attività produttive del Comune di Eboli, sulla premessa che il verbale della Conferenza di Servizi del 7 novembre 2008 era stato trasmesso agli Enti che non vi avevano preso parte ; che non era pervenuto il parere della FER Servizi S.p.a.; che la ASL 2 di Salerno -Prevenzione dei luoghi di lavoro aveva trasmesso parere negativo “all’insediamento proposto”, prendeva atto che la richiesta del sig. Villani non poteva trovare accoglimento poiché “ il ricorso alla procedura prevista dall’art.5 del d.p.r. n.447/1998 è ….., ammesso esclusivamente in caso di conformità del progetto presentato alle norme ambientali , sanitaria , e di sicurezza del lavoro”

Il sig. Villani con motivi aggiunti articolati su cinque profili d’illegittimità, in parte analoghi a quelli già proposti con il ricorso principale , impugnava anche quest’ultimo provvedimento

dinanzi al T.a.r. territoriale.

La causa passava in decisione all’udienza del 14 gennaio 2010.

Con sentenza depositata il successivo 2 marzo 2010 il ricorso principale (n.901/2008) veniva dichiarato improcedibile e veniva respinto il ricorso con motivi aggiunti

Propone appello il ricorrente in primo grado.

Parte appellante con il gravame proposto ha approfondito le questioni controverse esponendo articolatamente le ragioni di diritto e di fatto che dovrebbero indurre al suo accoglimento ed alla conseguente riforma della sentenza gravata.

In prossimità dell’udienza di discussione dell’11 gennaio 2011 parte appellante ha depositato breve memoria con la quale ha illustrato e ribadito le proprie richieste.

Con ordinanza collegiale n.743/2011 ad esito della predetta udienza di discussione sono stati chiesti all’ASL 2 di Salerno tutti i documenti, oltre quelli già presenti negli atti di causa, da essa adottati in relazione all’impianto produttivo promosso del sig. Villani; veniva contestualmente fissata la nuova discussione della causa per l’udienza del 31 maggio 2011.

La ASL 2 con nota pervenuta il 2 marzo 2011 ha trasmesso il testo del proprio parere che venne adottato in data 19 ottobre 2006.

Parte appellante ha depositato memoria con cui ha contestato il suddetto parere , ravvisandovi l’ulteriore ragione per giungere alla riforma della sentenza impugnata.

All’udienza del 31 maggio 2011 la causa è stata chiamata ed introitata in decisione dal collegio.

L’appello è palesemente infondato.

Deve al riguardo premettere il collegio che assolutamente infondato appare il motivo d’appello (II) con il quale si contesta la sentenza impugnata per aver dichiarato l’improcedibilità per carenza sopravvenuta d’interesse del ricorso principale ( ric.n. 901/2008) essendo stato adottato, in corso di giudizio, ad esito della Conferenza di Servizi del 7 novembre 2008 indetta ex art.5 d.p.r. n.447/1998, un nuovo provvedimento di diniego impugnato dallo stesso ricorrente con motivi aggiunti.

Quest’ultimo, invero, sostituiva il provvedimento negativo in precedenza adottato dallo stesso Comune ad esito dell’antecedente Conferenza di Servizi dell’8 aprile 2008., contestata , appunto, con il ricorso principale.

Poiché ai fini dell’anzidetta dichiarazione d’improcedibilità non ha alcun rilievo, come invece sembra erroneamente ritenere parte appellante, l’asserita non identità di motivi dedotti con il ricorso principale e successivamente con i motivi aggiunti, mentre rileva l’insussistenza del vantaggio concreto che dall’eventuale annullamento del primo diniego potrebbe derivare al ricorrente, ne consegue che nell’ assenza palese di tale vantaggio il giudice di primo grado ha correttamente dichiarato l’improcedibilità del medesimo ricorso principale.

Deve al riguardo premettere, inoltre, il Collegio che parte appellante al temine dell’esposizione dei quattro motivi di gravame, e precisamente immediatamente di seguito ad essi, ha letteralmente “incollato” i motivi del ricorso principale ed le censure introdotte in primo grado con i motivi aggiunti, chiedendone il riesame in quanto “ pretermessi o .. disattesi” dal primo giudice, con ciò ritenendo di assolvere all’onere previsto dall’art.101, co .2° c.p.a.

Al cospetto di tale condotta difensiva il Collegio deve anzitutto dichiarare l’inammissibilità della richiesta dell’appellante nella parte in cui è rivolta ai motivi che hanno sorretto il ricorso principale in ragione dell’accertata improcedibilità di esso anche in questa sede.

Per quanto concerne la riproposizione dei motivi aggiunti, che parte appellante come detto ha effettuato con la tecnica detta del “copia-incolla”, omettendo quindi di indicare con esattezza all’interno dei motivi del gravame quali di essi debbono essere sottoposti ad esame in questa sede in quanto ritenuti assorbiti o non esaminati dal giudice di primo grado, è del tutto evidente che si è in presenza di attività difensiva svolta in forma non riconducibile alla stringente prescrizione contenuta nel co. 2° dell’art.101 c.p.a. che esclude, invero, ogni ipotesi di deduzione in modo generico .dei motivi di gravame.

Tali motivi aggiunti quindi, in quanto non riprodotti ritualmente nel gravame che si esamina, debbono essere considerati oggetto di rinuncia a mente della norma di rito sopra citata.

Vanno a questo punto esaminasti i motivi del gravame che in esso vengono identificati con i numeri I , III, IV.

Ad avviso del collegio essi possono essere esaminati congiuntamente, essendo il loro accoglimento precluso da una causa a ciascuno di essi comune.

Tali censure muovono invero dall’ errata configurazione del procedimento disciplinato dall’art.5 del d.p.r. n.447/198.

Va chiarito, al riguardo, per quanto occorre ai fini della definizione del presente giudizio, che in forza di tale disposizione se la realizzazione di un impianto produttivo ovvero il suo ampliamento deve avvenire in area non destinata dallo strumento urbanistico ad insediamenti produttivi ovvero richiede una variante, la relativa istanza di rilascio della concessione edilizia viene rigettata (dal responsabile del procedimento)

Tuttavia, si prevede nella seconda parte del primo comma dello stesso articolo in esame che tale difformità può non essere d’impedimento alla realizzazione dell’intervento nel caso in cui il relativo progetto possa formare oggetto di una variante che attraverso il responsabile del procedimento ed ad esito del positivo svolgimento della prevista conferenza di servizi, puo’ venire proposta al consiglio comunale a cui spetta comunque la sua approvazione definitiva.

Va, però, chiarito che la possibilità di articolare la proposta di variante è a sua volta espressamente subordinata all’accertamento di condizioni che nell’ambito della stessa norma in esame rivestono carattere pregiudiziale.

Ed invero, prima ancora di esaminare tutti i profili urbanistici insiti nella possibilità di proporre la variante allo strumento urbanistico, collegati alla verifica che lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, occorre accertare se l’impianto produttivo ovvero il suo ampliamento sia “ conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro”.

E’ questo un accertamento che il responsabile del procedimento deve quindi svolgere prima ancora di “motivatamente convocare una conferenza di servizi, disciplinata dall'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, per le conseguenti decisioni”.

Tornando ora al procedimento per cui è causa, e traendo le conseguenze da quanto appena rilevato, va di conseguenza posto in evidenza che nella Conferenza di Servizio tenutasi l’8 aprile 2008 il Presidente della stessa correttamente ha espresso l’avviso che il parere della ASL era “ propedeutico all’avvio della procedura ex art.5”.

In questa sede non v’è ragione di approfondire l’aspetto riguardante il modo in cui l’accertamento della conformità del progetto alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria, e di sicurezza del lavoro , debba avvenire; se attraverso un’apposita conferenza di servizi, come in effetti verificatosi nella fattispecie in esame ovvero anche indipendentemente dall’utilizzazione di tale modulo procedimentale, come invece ritiene il collegio ; qual che è decisivo ai fini della disamina del gravame è che a tale accertamento si è comunque proceduto, acquisendo, sia pure con modalità e tempi diversi, il parere del Responsabile degli aspetti igienico-sanitari e quello del Responsabile per la Prevenzione sui luoghi di lavoro , nonché il parere dell’A.N.A.S. e quello delle Fer servizi s.p.a., quest’ultimi entrambi favorevoli ad assentire la deroga ai fini della distanza da osservare per la realizzazione di un impianto produttivo quando confinante , rispettivamente , con una strada statale e con una linea ferroviaria.

Consegue, inoltre, che le ripetute conferenze di servizi attivate dal Comune di Eboli e descritte in precedenza , non sono state, né potevano essere, come erroneamente presupposto da parte appellante, conferenze decisorie bensì avevano finalità istruttorie, essendo intese ad acquisire, in relazione al progetto in questione, i pareri degli organi competenti in sede locale in materia “ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro” del cui rilievo pregiudiziale s’è detto.

Con l’ulteriore precisazione che non è sufficiente che tale conformità venga accertata solo per una o alcune di dette materie dovendo riguardare ognuna di esse.

Di qui l’infondatezza delle censure che parte appellante svolge contestando (motivo n.IV) la competenza a partecipare alla conferenza di servizi del Responsabile della O.U.P.L.L. della ASL di Salerno 2, ovvero la possibilità di non essere ad essa presente e trasmettere successivamente il proprio motivato parere. (motivo III) come in effetti è avvenuto rispetto alla conferenza di servizi indetta in data 7 novembre 2008.

In relazione al primo profilo, fermo quanto già considerato, il collegio condivide l’avviso del primo giudice che ha escluso l’incompetenza del Responsabile della O.U.P.L.L. della ASL di Salerno 2 essendo questa l’unità competente in materia di prevenzione nei luoghi di lavoro, e struttura operante all’interno della più generale competenza della ASL in materia di sicurezza del lavoro.

Per quel che concerne l’asserita illegittimità del parere reso dal Responsabile della O.U.P.L.L. per iscritto, e quindi fuori della Conferenza di servizi, è sufficiente osservare, a tacer d’altro, che tale modalità , come emerge dal relativo verbale, è stata concordata proprio con il rappresentante del sig. Villani proponente il progetto.

Quanto al merito del suddetto parere negativo della Responsabile della O.U.P.L.L. della ASL di Salerno 2 (motivo I) che indubbiamente ha determinato l’arresto procedimentale contestato in questo giudizio, il Collegio non può che condividere quanto affermato dal primo giudice in ordine alle valutazioni contenute in esso contenute richiamando l’attenzione sulla loro natura di espressioni della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, sindacabili quindi dal giudice amministrativo solo per illogicità o manifesta contraddittorietà, che certamente non si ricava dalle forzate deduzioni di parte appellante.

Ritiene, invero, il collegio che detto organismo ha sempre manifestato coerentemente la propria avversità alla realizzazione dell’impianto in questione sin dal parere negativo reso al Comune in data 19 ottobre 2006 , che il collegio ha acquisito con l’ordinanza del 743/2011, riferendosi alla produzione effettuata con l’utilizzo di impianti automatizzati che imporrebbe una serie di interventi diretti a contenere tutti i rischi che tale tipologia di produzione comporta, e sottolineando con dovizia di riferimenti soprattutto i rischi collegati alla movimentazione esterna attuata con mezzi meccanici e per di più in uno spazio assai ridotto, collocandosi l’impianto di cui si chiede l’ampliamento in una superficie a forma di cuneo che s’insinua tra una strada statale ed una linea ferroviaria.

E ciò rende problematica anche l’opera dei mezzi di soccorso in casi di incidenti agli addetti; problematicità che proprio per effetto delle deroghe assentite dall’A.N.A.S e dalla società di gestione della stessa linea ferroviaria certamente, come invece pretenderebbe parte appellante, non si riduce ,ma anzi , per altro verso, s’accresce aggiungendosi a rischi insiti nella modalità della lavorazione.

L’appello deve quindi essere respinto.

Nonostante la soccombenza non occorre pronunciarsi sulle spese del giudizio in questo grado non essendosi costituite le parti intimate.

.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Anna Leoni, Presidente FF

Sergio De Felice, Consigliere

Sandro Aureli, Consigliere, Estensore

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/07/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Autore / Fonte: www.giustizia.amministrativa.it - AVVOCATO NARDELLI (STUDIO LEGALE NARDELLI)