PROCESSO ELETTORALE - ART.73 COMMA 7 DEL D.L.VO NR.267/2000 - CALCOLO SOGLIA 3% DI AMMISSIONE LISTE ALL'ATTRIBUZIONE SEGGI - VOTI VALIDI - INTERPRETAZIONE E SIGNIFICATO

Autore/Fonte: www.giustizia-amministrativa.it e www.studionrdelli.it

Avvocato Giovanni Vittorio Nardelli (Studio Legale Nardelli)

N. 01470/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01111/2014 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1111 del 2014, proposto da:

Giovanni Lucio Smaldone, nella qualità di candidato alla carica di consigliere comunale del comune di Bari e quale cittadino elettore, rappresentato e difeso da se medesimo e dall’avv.to Giovanni Vittorio Nardelli, con domicilio eletto in Bari, Via Melo Da Bari, 166;

contro

U.T.G. - Prefettura di Bari, Ufficio Centrale Elettorale di Bari, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97; Comune di Bari;

nei confronti di

Desiree Digeronimo, rappresentata e difesa dall'avv. Pierluigi Balducci, con domicilio eletto in Bari, Via Melo, 114;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:

Antonio Distaso, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ignazio Lagrotta ed Emilio Toma, con domicilio eletto in Bari, Via Calefati, 133;

per l’annullamento

- dell’atto di proclamazione degli eletti per le elezioni comunali del Comune di Bari tenutesi in data 25 maggio 2014 - 8 giugno 2014, di cui sia all’estratto del verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Elettorale del 1° agosto 2014, sia al verbale e relativo allegato delle operazioni dell’Ufficio Centrale Elettorale a seguito del turno di ballottaggio del 1° agosto 2014, nella parte in cui è stato attribuito un seggio al raggruppamento di liste facenti capo al candidato sindaco non eletto Desiree Digeronimo;

- di ogni altro atto specificamente indicato in ricorso e nelle parti ivi indicate;

nonché per la correzione del risultato elettorale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'art. 130, comma 7, cod. proc. amm.;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di Antonio Distaso;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell’U.T.G. - Prefettura di Bari, dell’Ufficio Centrale Elettorale di Bari e di Desiree Digeronimo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2014 per le parti i difensori avv.ti Tommaso Romito, per dichiarata sostituzione di Giovanni Lucio Smaldone, e Giovanni Vittorio Nardelli; Donatella Testini; Emilio Toma ed Ignazio Lagrotta; Pierluigi Balducci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente ha partecipato alle elezioni amministrative della città di Bari, svoltesi in data 25 maggio 2014/8 giugno 2014, quale candidato alla carica di consigliere comunale nella lista n. 24 avente il contrassegno “Movimento Politico Schittulli”, collegata al candidato sindaco della coalizione di centro destra, Domenico Di Paola. Con il ricorso in epigrafe, assumendo di avervi interesse, lo Smaldone ha impugnato il verbale dell’Ufficio centrale elettorale di proclamazione degli eletti del 1° agosto 2014, oltre alla successiva delibera di Consiglio Comunale n. 29 in data 5 agosto 2014 di convalida delle elezioni, nella parte in cui risulta attribuito un seggio al raggruppamento di liste facenti capo al candidato sindaco non eletto Desiree Digeronimo, e poi a quest’ultima assegnato in forza della previsione di cui all’art. 73, comma 11, del T.U.E.L. (D.lgs. 267/2000). Secondo le deduzioni di parte ricorrente, detto ultimo raggruppamento non avrebbe superato la soglia di sbarramento del 3 per cento dei voti validi prevista dall’art. 73, comma 7, del citato Decreto legislativo, necessaria per poter partecipare alla ripartizione dei seggi in consiglio comunale.

Assume di avervi interesse in quanto solo per effetto di un’erronea interpretazione ed applicazione della norma predetta la Digeronimo avrebbe conseguito la nomina a consigliere comunale della città di Bari, così sottraendo un seggio alla Lista Movimento Politico Schittulli e quindi a lui ricorrente, in quanto candidato consigliere risultato primo dei non eletti, essendosi collocato al terzo posto della relativa graduatoria di lista.

2. Si è costituita la controinteressata Desiree Digeronimo, assumendo l’infondatezza delle avverse asserzioni ed insistendo per la reiezione del ricorso.

3. Si sono costituiti l’U.T.G. - Prefettura di Bari e l’Ufficio Centrale Elettorale di Bari, eccependo il loro difetto di legittimazione passiva e chiedendo, pertanto, di essere estromessi dal giudizio.

4. E’ intervenuto ad adiuvandum Antonio Distaso, nella qualità di cittadino elettore del comune di Bari, di delegato dell’Associazione Movimento Politico “Forza Italia” alla presentazione delle liste nei comuni della Regione Puglia, nonché di vice coordinatore vicario regionale di Forza Italia e deputato della Repubblica italiana eletto nella circoscrizione Puglia, deducendo argomentazioni a favore dell’accoglimento del ricorso.

5. Le parti costituite hanno svolto articolate difese in vista e nel corso della pubblica udienza del 19 novembre 2014, all’esito della quale il Collegio si è riservato la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e merita di essere accolto.

2. La questione unica ed essenziale posta all’esame del Collegio concerne la corretta interpretazione del comma 7 dell’art. 73 del D.lgs. 267/2000, a norma del quale: “Non sono ammesse all'assegnazione dei seggi quelle liste che abbiano ottenuto al primo turno meno del 3 per cento dei voti validi e che non appartengano a nessun gruppo di liste che abbia superato tale soglia”, limitatamente, tuttavia, alla sua prima parte, concernente appunto l’individuazione del “dato elettorale numerico” da raffrontare con il 3 per cento dei “voti validi”, al fine di verificare se le liste considerate hanno o meno raggiunto la prevista soglia di sbarramento; ovvero il quorum necessario per poter ritenere le liste sufficientemente rappresentative e, pertanto, meritare di prendere parte alla ripartizione dei seggi dell’assemblea cittadina.

2.1 Infatti, il secondo termine del raffronto (ovvero i “ voti validi” sulla cui base calcolare il 3 per cento) è stato individuato dalla Commissione Centrale Elettorale nel totale dei “voti validi espressi a favore dei candidati alla carica di sindaco”, seguendo il criterio interpretativo all’uopo formulato nelle istruzioni fornite all’Ufficio centrale elettorale dal Ministero dell’Interno, che non è stato oggetto di censura alcuna nell’odierno giudizio. Dunque, i provvedimenti che in parte qua ne hanno fatto applicazione risultano consolidati nei loro effetti, sicché esula dal thema decidendum ogni verifica relativa alla correttezza del suddetto metodo.

2.2 La censura di cui il ricorrente si duole esattamente nel caso all’esame del Collegio concerne il procedimento di calcolo seguito dalla Commissione Centrale per verificare se il raggruppamento di liste facenti capo alla candidata n. 10 alla carica di Sindaco, Desiree Digeronimo, avesse superato la soglia di sbarramento del 3 per cento e, quindi, avesse diritto a partecipare alla distribuzione dei seggi in consiglio comunale. Secondo la prospettazione dello Smaldone, infatti, la Commissione Centrale avrebbe errato nel considerare, ai fini della prefata verifica, i voti validi conseguiti dal candidato Sindaco e non i voti validi assegnati alle liste collegate, come invece la corretta e testuale previsione di cui all’art. 73, comma 7, avrebbe a suo giudizio imposto senza dubbio alcuno.

2.3 La controinteressata sostiene invece la legittimità della su riferita metodologia di calcolo utilizzata dalla Commissione Centrale, evidenziando che, diversamente operando in linea con la tesi del ricorrente, la Commissione avrebbe dovuto irragionevolmente comparare tra loro misure riferite ad entità diverse, ovvero i voti attribuiti alle liste di un singolo raggruppamento con il 3 per cento del totale dei voti validi espressi invece a favore dei candidati alla carica di sindaco.

3. Le censure formulate dal ricorrente colgono nel segno.

3.1 Prima di esaminare le ragioni per cui il Collegio ritiene fondato il ricorso, giova procedere ad una preliminare ricostruzione dei fatti, onde individuare i dati rilevanti ai fini del decidere.

3.2 All’esito delle recenti votazioni amministrative relative al Comune di Bari, la Commissione Centrale ha proceduto ad effettuare la somma dei voti validi complessivamente attribuiti a ciascun candidato alla carica di sindaco, come risultanti dai verbali di tutte le sezioni, ottenendo quale dato finale n. 179.065 voti validi complessivi (cfr. p. 5 mod. n. 300/A-AR- estratto del verbale delle operazioni dell’ufficio centrale). La Digeronimo, in particolare, risulta aver conseguito n. 5.674 voti in totale.

3.3 La Commissione elettorale centrale ha poi proceduto al calcolo delle cifre elettorali conseguite dalle singole liste e dai gruppi di liste collegate, tenendo conto, ai sensi del comma 5 dell’art. 73 T.U.E.L., della somma dei voti validi riportati dalle stesse in tutte le sezioni del comune. Le n. 4 liste collegate alla candidata Digeronimo (dalla n. 31 alla n. 34, rispettivamente aventi contrassegno: Fare per fermare il declino, Desiree Sindaco, Artisti M.UR, Arts e Verdi; Giovani in movimento) hanno conseguito complessivamente 5.343 voti validi (dati dalla somma delle rispettive cifre elettorali: 250, 4.632, 219 e 242).

3.4 Il totale dei voti validi riportati dai candidati alla carica di Sindaco in tutte le sezioni è stato poi assunto dalla Commissione Centrale quale base su cui effettuare il calcolo del 3 per cento al fine dell’individuazione della soglia di sbarramento di cui al comma 7 dell’art. 73 T.U.E.L.; in tal modo seguendo, come già precisato innanzi, le indicazioni del Ministero dell’Interno (cfr. p. 19 delle istruzioni per le operazioni dell’Ufficio centrale), secondo cui “In applicazione del principio enunciato dal Consiglio di Stato sul calcolo del totale dei voti validi (cfr. sentenze 14 maggio 2010, n. 3021 e 16 febbraio 2012, n. 802) la percentuale del 3% deve essere rapportata ai voti complessivamente espressi con riguardo ai candidati sindaci e non già ai soli voti di lista”.

La Commissione Centrale ha pertanto determinato la soglia di sbarramento, fissando in 5.372 (pari al 3 per cento di 179.065) il numero di voti necessario per poter ritenere raggiunto il limite minimo di rappresentatività delle liste o gruppo di liste, ai fini della partecipazione alla ripartizione dei seggi consiliari (cfr. p. 90 mod. n. 300/A-AR).

3.5 Poiché la Digeronimo ha personalmente conseguito un totale di voti validi pari a 5.674, mentre le liste alla stessa collegate hanno conseguito un totale di 5.343 voti validi (alias cifra elettorale ex art. 73, comma 5), è chiaro che diverso è l’esito della verifica di superamento della soglia di sbarramento a seconda che il raffronto con il predetto quorum di n. 5.372 voti (così come sopra incontestatamente determinato) sia operato con riferimento al primo dei su richiamati totali (voti validi assegnati al candidato sindaco, superiori alla soglia) ovvero al secondo (voti validi assegnati alle liste, inferiori al predetto 3 per cento).

4. Fatta tale premessa in punto di fatto, e passando all’esame di merito delle censure dedotte dal ricorrente, il Collegio rileva che l’opzione interpretativa seguita dalla Commissione Centrale elettorale sia contraria allo ratio, oltre che alla lettera, della norma.

Risulta che a seguito di puntuale diffida presentata dallo stesso Smaldone nel corso delle operazioni di verifica dei voti, la Commissione Centrale ha avuto modo di precisare, in uno specifico allegato al verbale delle operazioni di verifica dei risultati, le motivazioni per cui ha ritenuto di operare nella maniera sopra descritta. In particolare, a sostegno della correttezza del suo operato la Commissione ha riportato la decisione del Consiglio di Stato, sez. V, del 6 marzo 2013 n. 1360, più volte richiamata anche nella memoria della controinteressata, che evidenzia come la diversa terminologia utilizzata dal legislatore “voti validi” e “cifra elettorale” sia indicativa di due concetti e categorie diverse: “laddove il legislatore ha inteso riferirsi ai soli voti di lista ha usato l’espressione “cifra elettorale” (art. 73, comma 5)” mentre “quando ha inteso riferirsi, quale base di calcolo di una percentuale, alla totalità dei voti espressi, compresi quelli per l’elezione alla carica di sindaco, ha usato l’espressione “voti validi” (in tal senso anche C.d.S., sez. V, 14 maggio 2010, n. 822 e 16 febbraio 2012, n. 802).

5. Ebbene, in disparte la considerazione che i citati precedenti non risultano calzanti rispetto al caso di specie, afferendo solamente alla corretta interpretazione del secondo termine del raffronto (“voti validi” da assumere a base del calcolo del 3 per cento), che esula, per quanto precisato al punto sub. 2) della presente sentenza, dall’oggetto dell’odierno giudizio, l’assunto difensivo non regge, né sotto un profilo strettamente letterale, né logico-sistematico.

5.1 Sotto il primo profilo, infatti, non convincono le argomentazioni svolte dalla difesa della Digeronimo nel richiamare la presunta costanza terminologica, in forza della quale quando il legislatore avrebbe inteso riferirsi alle liste ha utilizzato esclusivamente l’espressione “cifra elettorale”, mentre quando ha inteso riferirsi alle preferenze totali espresse a favore del candidato o dei candidati alla carica di sindaco ha usato l’espressione “voti validi”.

5.1.1 Il Collegio rileva, in primo luogo, che l’art. 73, comma 7, utilizza tale ultima espressione solo per riferirsi alla base del calcolo del 3 per cento e non anche al dato numerico da considerare in relazione alle liste. Inoltre, l’assunto difensivo in questione risulta smentito proprio dalla terminologia utilizzata nell’art. 73, che al precedente comma 5 sancisce: “La cifra elettorale di una lista è costituita dalla somma dei voti validi riportati dalla lista stessa in tutte le sezioni del comune”, sicché la “cifra elettorale” è proprio data dai “voti validi” di lista. Dunque alcuna antinomia né diversità sussiste tra l’uno e dall’altro termine, essendo la prima null’altro che una specificazione del secondo dato, il quale, proprio per la sua genericità, richiede di essere precisato di volta in volta in relazione alle varie espressioni di voto considerate, al fine di individuare a quali di esse nello specifico il legislatore abbia inteso riferirsi.

5.1.2 Sotto altro dirimente profilo il Collegio ritiene che sia da evidenziare la previsione di cui al successivo comma 10, prima parte, secondo cui: “Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi”.

Tale norma risulta illuminante ai fini della risoluzione della controversia in esame, in quanto, pur concernendo l’individuazione del diverso quorum necessario ai fini del conseguimento del premio di maggioranza, utilizza, riferendosi “…alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che (…… ) abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi….” analoga espressione utilizzata dal comma 7, nella parte in cui si riferisce alle “liste che abbiano ottenuto meno del 3 per cento dei voti validi”.

Il richiamato comma 10, che attiene alla pur verificabile ipotesi in cui il candidato Sindaco sia stato proclamato eletto al primo turno (avendo conseguito più del 50% dei voti validi), mentre le liste collegate allo stesso abbiano conseguito un diverso risultato, quantificabile in misura almeno pari al 40% dei voti validi, chiarisce definitivamente che il primo termine da raffrontare con i quorum ivi fissati deve necessariamente essere diverso, atteso che diversi sono i risultati da verificare (risultato elettorale conseguito dal sindaco e risultato elettorale delle liste collegate). Infatti, applicando il criterio interpretativo auspicato dalla controinteressata, secondo la quale occorre considerare sempre i “voti validi” conseguiti dal candidato alla carica di sindaco della coalizione anche quando si tratta di verificare il superamento del quorum da parte delle liste, si giungerebbe all’assurda conclusione che, nel caso di cui al comma 10, l’ipotesi prospettata dalla norma sia di impossibile verificazione, non potendo lo stesso dato considerato (ovvero i voti conseguiti dal candidato sindaco della coalizione) essere superiore al 50% dei “voti validi” e al tempo stesso pari anche al 40% dei “voti validi”.

5.2 Sotto un profilo logico-sistematico, il Collegio rileva che la rappresentatività di una lista, in termini di voti riportati, è cosa diversa dalla rappresentatività del sindaco, atteso che in forza del meccanismo del voto disgiunto, ciascun elettore può esprimere due diverse preferenze, sia pure attraverso un’unica scheda e nell’ambito dello stesso contesto spazio-temporale, sicché in teoria può esserci diversità sia di tipo quantitativo che qualitativo tra l’elettorato che ha votato a favore del candidato sindaco di una coalizione e quello che invece ha inteso appoggiare le liste collegate allo stesso.

5.2.1 Sotto il profilo quantitativo, non sempre i voti espressi a favore del candidato alla carica di Sindaco sono numericamente superiori di quelli espressi a favore delle liste collegate nel loro complesso, potendo verificarsi il caso di liste “forti”, in grado di conseguire un’affermazione consistente in termini di seggi assegnati in Consiglio Comunale, pur non conseguendo il relativo candidato sindaco lo stesso placet in termini di consensi, e viceversa.

5.2.2 Sotto il profilo qualitativo non è detto che gli elettori votanti a favore del sindaco della coalizione coincidano con coloro che hanno votato a favore delle liste collegate, sicché i due dati possono essere divergenti proprio in ragione del fatto che rivelano due diverse espressioni di voto.

Nell’attuale sistema elettorale delineato in relazione ai Comuni con più di 15.000 abitanti, infatti, il complesso dei voti validi che concorrono all’elezione del Sindaco, in forza del comma 3, dell’art. 72 T.U.E.L., risulta estremamente diversificato, essendo costituito dalla somma:

I) delle preferenze definibili “omogenee”, accordate a favore del candidato sindaco che sia anche collegato alla lista votata, in maniera espressa (tracciando un segno, oltre che sulla lista, sul rettangolo del nome del candidato sindaco collegato) ovvero implicita (con “unico voto”, in forza del meccanismo cd. “di trascinamento” per cui il voto espresso per la lista è automaticamente attribuito al candidato sindaco collegato, salva l’ipotesi del voto disgiunto);

II) dei cd. voti disgiunti, ovvero espressi a favore di un candidato sindaco non collegato alla lista prescelta.

III) delle preferenze accordate, infine, al candidato alla carica di Sindaco, senza espressione di preferenza per alcuna lista (né per alcun candidato alla carica di consigliere comunale).

6. Ne deriva, per quanto detto, che non può dirsi ragionevole un’interpretazione del comma 7, quale quella propugnata dalla controinteressata, che faccia dipendere la rappresentatività delle liste, data dall’aver superato la prescritta soglia del 3 per cento, da un dato di per sé neutro rispetto a detta verifica, ovvero dai voti espressi in favore del candidato sindaco della coalizione, che, per quanto detto, potrebbero sottendere una diversa scelta di voto dei medesimi elettori rispetto alle liste, sicché, si ripete, trattandosi di due dati distinti ed eterogenei, alcun rilievo può avere il totale dei voti assegnati alla Digeronimo al fine di ritener superata o meno la soglia di sbarramento per le liste della sua coalizione.

Il legislatore, infatti, per le elezioni amministrative nei Comuni con più di 15 mila abitanti coniuga il sistema elettivo maggioritario con quello proporzionale, senza mai prescindere dal preminente rilievo, in punto di attribuzione dei seggi, del consenso conseguito in termini di voti validi dalle singole liste o raggruppamenti di liste.

6.1 Né infine può in questa sede rilevare ai fini del decidere la circostanza, evidenziata in udienza dalla difesa della controinteressata, per cui le liste collegate alla Digeronimo, avendo conseguito complessivi 5.343 voti, avrebbero superato il 3 per cento dei voti validi se solo si fosse considerato, quale base in relazione alla quale calcolare la predetta soglia, il totale dei voti validi conseguiti da tutte le liste in tutte le sezioni, pari a complessivi 175.465 voti validi di lista, sicché la predetta soglia sarebbe scesa a 5.264 voti.

6.2 Infatti, come più volte rimarcato dal Collegio, non sono stati oggetto di impugnazione incidentale gli atti delle operazioni elettorali nella parte in cui hanno inteso per “voti validi” (in relazione ai quali calcolare la soglia di sbarramento) proprio i voti dei candidati sindaci.

6.3 Tale rilievo impedisce anche la verifica della presunta irragionevolezza della norma che, così interpretata, secondo la controinteressata, finirebbe per comparare due grandezze diverse.

La censura non può infatti essere a fondo esaminata atteso che, come più volte precisato, l’interpretazione del secondo termine del raffronto non è stata oggetto di impugnazione, così precludendo al Collegio di verificare se, interpretato il primo dato (ovvero i voti validi di lista) nei termini sopra espressi, sussista una diversa interpretazione del complesso della norma in grado di offrire omogeneità ai due dati in comparazione.

7. In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati nella parte in cui la Commissione centrale ha ritenuto erroneamente raggiunta la soglia del 3 per cento da parte del raggruppamento di liste facenti capo alla Digeronimo, che, pertanto andava escluso dalla ripartizione dei seggi consiliari.

Ne consegue la correzione del risultato elettorale con attribuzione del seggio in questione alla lista n. 24 avente il contrassegno “Movimento Politico Schittulli” e, dunque, al ricorrente Giovanni Lucio Smaldone risultato primo dei non eletti nella relativa graduatoria di lista, che pertanto va proclamato consigliere comunale del Comune di Bari in luogo di Desiree Digeronimo.

8. Considerate tuttavia la complessità e l’assoluta novità delle questioni poste dalla vicenda, il Collegio ritiene di procedere alla compensazione delle spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte qua gli atti impugnati;

- corregge i risultati elettorali nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, proclama eletto alla carica di consigliere comunale del Comune di Bari Giovanni Lucio Smaldone in luogo di Desiree Digeronimo;

- dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Bari e dell’Ufficio Centrale Elettorale di Bari.

Spese compensate.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti e le comunicazioni di rito ai sensi dell’art. 130, comma 8, cod. proc. amm..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Francesco Cocomile, Primo Referendario

Maria Grazia D'Alterio, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE                     IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Autore/Fonte: www.giustizia-amministrativa.it e www.studionrdelli.it

Avvocato Giovanni Vittorio Nardelli (Studio Legale Nardelli)

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