APPALTI PUBBLICI -REVISIONE DEL PREZZO - ART.6 COMMA 4 E 6 DELLA LEGGE NR.537/1993 ED ART.115 DEL CODICE DEGLI APPALTI - CLAUSOLA RELATIVA ALLA REVISIONE DEI PREZZI - NATURA IMPERATIVA - CLAUSOLA DIFFORME RISPETTO ALAL PREVISIONE DI LEGGE - NULLITA';

APPALTI PUBBLICI - REVISIONE DEL PREZZO - ART.6 COMMA 4 E 6 DELLA LEGGE NR.537/1993 ED ART.115 DEL CODICE DEGLI APPALTI -  LIMITE TEMPORALE PER RICHIEDERE LA REVISIONE - E' QUELLO QUINQUENNALE PREVISTO PER LA PRESCRIZIONE BREVE DI CUI ALL'ART.2948 C.C.

N. 04362/2011REG.PROV.COLL.

N. 09737/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9737 del 2010, proposto da:
Sam Gruppo Servizi Ambienti Metropolitani S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Carmine Bencivenga, con domicilio eletto presso lo Studio dell’avv. Giovanni Todisco in Roma, viale Angelico n. 12;

contro

- il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t.
- il Comando dei Vigili del Fuoco di Venezia, in persona del Comandante p.t.,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Veneto, Sezione I, n. 1009 del 26 marzo 2010, resa tra le parti, concernente la richiesta di revisione del prezzo di appalto.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2011 il Cons. Dante D'Alessio e uditi per le parti l’avvocato Donnoli, su delega di Bencivenga, e l’avvocato dello Stato Melillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’appellante Sam Gruppo Servizi Ambienti Metropolitani S.r.l., a seguito di contratto sottoscritto il 30 dicembre 2003, aveva svolto il servizio di pulizia dei locali adibiti a sede del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Venezia e dei distaccamenti, per il periodo 1 gennaio 2004 – 31 dicembre 2006.

In data 31 marzo 2005 le parti avevano poi sottoscritto un atto di maggiore spesa riguardante il contratto di appalto in questione.

Nel settembre del 2008 (quando il rapporto contrattuale con l’amministrazione era quindi già concluso) l’appellante Sam Gruppo aveva chiesto al Comando dei Vigili del Fuoco di Venezia di poter ottenere la revisione dei prezzi per il servizio reso (per quanto non oggetto del precedente adeguamento ottenuto nel 2005). La richiesta veniva poi reiterata con successiva nota del 25 maggio 2009.

Il Comando dei Vigili del Fuoco di Venezia, con nota del 3 luglio 2009, respingeva tuttavia la domanda sostenendo che la richiesta era “pervenuta ben oltre la scadenza naturale del contratto di appalto, avvenuta in data 31/12/2006”, che il Comando non aveva proceduto, in quanto, “come espressamente previsto la revisione prezzi opera per istanza di parte… mai pervenuta durante la vita del contratto”, che ancora più infondata risultava la richiesta di interessi di mora “per un ritardo di calcolo che dipende esclusivamente dall’inerzia della Ditta Appaltatrice” e che risultava “altresì non corretto il calcolo degli eventuali importi di revisione”.

2.- La Sam Gruppo ha quindi impugnato il diniego davanti al TAR per il Veneto che, con la sentenza della Sezione I, n. 1009 del 26 marzo 2010, resa in forma semplificata nella Camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare, ha respinto il ricorso avendo rilevato che:

- “la richiesta di corresponsione delle somme dovute a titolo di revisione prezzi è stata presentata dalla ricorrente il 22.9.2008, successivamente alla data di scadenza del contratto, quest’ultima risalente al 31.12.2006”;

- in materia di revisione prezzi, le relative domande, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo C.P.S. n. 1501/1947, "devono a pena di decadenza essere presentate prima della firma del certificato di collaudo dei lavori";

- la norma richiamata, dettata per gli appalti dei lavori pubblici, “deve ritenersi applicabile … anche agli appalti di pubblici servizi ricorrendo anche in relazione quest'ultima ipotesi (che è quella di specie) la eadem ratio, con l'unica variante che, in mancanza in detta ipotesi dell'atto conclusivo del certificato di collaudo dei lavori, il termine per la presentazione della domanda revisionale deve farsi decorrere dalla cessazione del rapporto contrattuale in seno al quale si è verificato il presupposto dell'invocato beneficio”.

3.- La Sam Gruppo ha ora appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea sotto diversi profili, sostenendo, in particolare, che la revisione prezzi costituisce un diritto esercitabile entro il termine di prescrizione, e ne ha chiesto l’annullamento con l’accertamento del suo diritto alla revisione del prezzo dell’appalto in questione e la condanna del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Venezia al pagamento, a tale titolo, di € 16.165,00 oltre IVA, interessi e rivalutazione monetaria.

L’appellante ha anche chiesto il risarcimento dell’ulteriore danno subito per il mancato esatto adempimento di quanto dovuto.

4.- Al riguardo, occorre ricordare che, all’epoca di esecuzione del contratto in questione, la revisione prezzi per un appalto di servizi, come quello in esame, era disciplinata dall’art. 6, comma 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nel testo modificato dall’art. 44 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che prevedeva che “tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili della acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui al comma 6” (e quindi sulla base della rilevazione, da parte dell'ISTAT, dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle p.a.).

Poiché la disciplina legale dettata dai citati commi 4 e 6 dell’art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 non è stata attuata nella parte in cui prevede l’elaborazione, da parte dell’ISTAT, di particolari indici concernenti il miglior prezzo di mercato desunto dal complesso delle aggiudicazioni di appalti di beni e servizi, rilevate su base semestrale, la lacuna, per giurisprudenza costante, è stata colmata mediante il ricorso al cosiddetto "indice F.O.I." sulla base del quale la stazione appaltante deve istruire il procedimento, tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto, al fine di esprimere la propria determinazione discrezionale, entro il limite massimo oltre il quale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dall’impresa, non può essere determinato il compenso revisionale (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 935 del 17 febbraio 2010).

4.1.- A tale norma corrisponde ora, senza variazioni di rilievo, l’art. 115 del Codice dei Contratti Pubblici (d. lgs. n. 163 del 2006) che disciplina l’adeguamento dei prezzi negli appalti di servizi o forniture ad esecuzione periodica o continuativa.

5.- Per quanto riguarda la natura dell’istituto si è sottolineato che la revisione dei prezzi ha una duplice funzione: da un lato di tutela dell’esigenza dell’Amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto; dall’altro di tutela dell’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che si verifichino durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 935 del 17 febbraio 2010).

La previsione di un meccanismo di revisione del prezzo di un appalto di durata su base periodica dimostra, quindi, che la legge ha inteso munire i contratti di forniture e servizi di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporti la definizione di un "nuovo" corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto riferito alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale di riferimento, con beneficio di entrambi i contraenti, poiché l’appaltatore vede ridotta, anche se non eliminata, l’alea propria dei contratti di durata, e la stazione appaltante vede diminuito il pericolo di un peggioramento di una prestazione divenuta onerosa.

6.- La giurisprudenza è poi pacifica nel ritenere che la disciplina dettata in materia di revisione prezzi ha carattere imperativo e che una eventuale clausola contrattuale difforme rispetto alla disciplina normativamente prevista deve ritenersi nulla (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6709 del 2 novembre 2009).

7.- La legge non ha invece provveduto a stabilire espressamente un periodo massimo oltre il quale non sia possibile richiedere di procedere alla revisione del prezzo.

Considerata la natura indisponibile del diritto in questione e considerata la mancanza di un espresso termine normativo entro il quale il diritto possa essere fatto valere, si deve ritenere che, contrariamente a quanto affermato dal TAR per il Veneto, la richiesta possa essere effettuata entro il termine di prescrizione stabilito per le prestazioni che devono essere rese in modo periodico, e quindi nel termine di prescrizione quinquennale dettato dall'art. 2948 n. 4) del c.c.

Infatti il diritto alla revisione non è altro, a ben vedere, che il diritto ad un diverso e più vantaggioso calcolo del quantum spettante al prestatore del servizio. Pertanto il diritto alla revisione si prescrive, per ciascun rateo del corrispettivo contrattuale, a decorrere dal termine di pagamento del rateo stesso, così come si prescriverebbe il diritto al pagamento del rateo, se questo non venisse pagato, ovvero il diritto all’integrazione, se il rateo venisse pagato in un importo inferiore a quello contrattualmente dovuto. E poiché il diritto al pagamento dei singoli ratei è soggetto a prescrizione quinquennale, questo è il termine da applicare anche al diritto di chiedere la revisione.

7.1.- Del resto anche l’art. 5 del contratto sottoscritto fra le parti, nel prevedere che alla revisione prezzi si sarebbe proceduto “su istanza di parte”, non indicava un termine (decadenziale) entro il quale la richiesta potesse essere fatta valere.

8.- Sulla base di tali principi, considerato che al momento della presentazione della domanda di revisione prezzi non era decorso il suddetto termine di prescrizione, la richiesta della società appellante non poteva essere respinta. La domanda infatti è stata presentata nel settembre 2008, mentre la prestazione del servizio ha avuto inizio il 1° gennaio 2004 e l’adeguamento dei prezzi era stato già concordato fino al 31 marzo 2005.

Del resto, come si rileva dagli atti di causa, anche l’Avvocatura dello Stato aveva espresso il parere che il diritto dell’impresa non risultava prescritto e il Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, con nota del 16 luglio 2009, aveva quindi autorizzato il Comando Provinciale ad avviare la relativa procedura.

8.1.- Né, per le indicate ragioni, si poteva giungere a conclusione diversa in relazione alla affermata avvenuta chiusura (anche contabile) del contratto in questione.

8.2.- Nemmeno poteva essere invocata, come ha fatto il TAR per il Veneto, la vecchia disposizione dettata in materia di lavori pubblici dall'art. 2 del decreto luogotenenziale C.P.S. n. 1501/1947, tenuto conto non solo della diversità della materia (e del rilievo che il collaudo delle opere può svolgersi anche a distanza di tempo dalla conclusione delle stesse) ma anche della circostanza che tale disposizione non risulta poi riproposta nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

9.- L’appello deve essere quindi accolto e la sentenza del T.A.R. per il Veneto, Sezione I, n. 1009 del 26 marzo 2010 deve essere annullata.

Deve essere, in conseguenza, riconosciuto il diritto della appellante Sam Gruppo al pagamento degli importi dovuti a titolo di revisione prezzi per il periodo 1 aprile 2005 – 31 dicembre 2006, calcolati nel rispetto dei criteri indicati nel precedente punto 4.

9.1.- Le somme spettanti a titolo di revisione dei prezzi costituiscono un debito di valuta (e non di valore) e pertanto sono soggette alla corresponsione di interessi per il ritardato pagamento (che deve ritenersi sussistente dalla data della domanda).

Non può trovare invece accoglimento la pretesa (anche) alla rivalutazione monetaria, sempre per la natura del debito (che è di valuta) e in mancanza della prova da parte dell'impresa creditrice di avere subito un danno maggiore dell'importo corrispondente agli interessi legali.

10.- Per lo stesso motivo deve essere anche respinta l’ulteriore richiesta di risarcimento del danno subito per il mancato esatto adempimento di quanto dovuto.

Per principio pacifico infatti, in materia di responsabilità della p.a. da ritardo o da attività provvedimentale illegittima, il ricorrente ha l'onere di provare, secondo i principi generali, la sussistenza e l'ammontare dei danni dedotti in giudizio (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1672 del 18 marzo 2011) e, nella fattispecie, non risulta documentato alcun danno (ulteriore) subito dalla parte per effetto del mancato tempestivo pagamento delle somme richieste a titolo di rivalutazione prezzi.

11.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l 'appello e, per l'effetto, annulla la sentenza del T.A.R. per il Veneto, Sezione I, n. 1009 del 26 marzo 2010.

In accoglimento del ricorso proposto in primo grado, dispone il pagamento in favore dell’appellante delle somme dovute a titolo di revisione prezzi, come indicato in motivazione.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento di € 5.000 (cinquemila) oltre accessori di legge (incluso fra questi il rimborso del contributo unificato) in favore dell’appellante per le spese del doppio grado di giudizio.

Dispone il rimborso in favore dell’appellante del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Salvatore Cacace, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere

Angelica Dell'Utri, Consigliere

Dante D'Alessio, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/07/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Autore / Fonte: www.giustizia.amministrativa.it - AVVOCATO NARDELLI (STUDIO LEGALE NARDELLI)